Dr. Trócsányi László: a polgárok azt szeretnék, ha a döntések ott születnének, ahol laknak

– Az Európai Unió döntéshozóit a szervezet megalakulása óta foglalkoztatja a hatáskörök megosztása a közösség és a tagállamok között – kezdte beszélgetésünket Trócsányi professzor. A népszavazási kudarcok miatt végül elvetett európai alkotmányos szerződésben kísérletet tettek rá, hogy meghatározott rendező elvek szerint elválasszák, mi tartozik az Unióhoz, és mi a tagállamokhoz. Az alkotmányos szerződés helyébe lépett Lisszaboni Szerződés viszonylag bonyolultabb szerkezetben, szerződésmódosítások révén kezeli a kérdést. A szerződés a kevésszámú kizárólagos uniós hatáskör mellett az Unió és a tagállamok között úgynevezett megosztott hatáskörök széles körét sorolja fel, így az egyes szakpolitikákban, szubszidiaritás elvét figyelembe véve alakul a hatáskörmegosztás.

Megosztott hatáskörök

Vannak olyan területek, ahol az Unió erős jogosítványokkal rendelkezik, így az agrártámogatások, a vámügyek, a környezetvédelmi szabályok, vagy akár a vízumszabályozás is említhetők példaként. De az Unió olyan területekre is kiterjeszti hatáskörét, mint az űrkutatás, a klímaváltozás vagy a fejlesztési és humanitárius együttműködés. 1992 óta egyre jelentősebb igény mutatható ki a szubszidiaritás és az arányosság érvényesítésére: a döntéseket a polgárokhoz legközelebb kell meghozni, de figyelembe kell venni, hogy az egyes politikákban az európai színterű szabályozás a hatékonyabb.

Minden konkrét ügynek van ugyan európai uniós és tagállami „olvasata” a hatáskörök megosztásakor, de a folyamat egyértelmű: egyre több területen születik közösségi szabályozás, amely felülírja az adott területen korábban alkalmazott nemzeti jogot. A szabályozási gyakorlat azt mutatja, hogy egyre magasabb szinten születnek meg a jogszabályok, az adott ügy összeurópai megoldásának szükségességére hivatkozva. Ettől külön kérdés, hogy az uniós intézmények is szívesen tágítják saját hatáskörüket, persze a tagállamok rovására, ezért a hatáskörök megosztása mindenkor az Unió és a tagállamok közötti viszony érzékeny, sarkalatos pontja marad.

Közösségi jog és határon átnyúló együttműködés

A közösségi jognak egyértelmű kihatása van a határon átnyúló együttműködésekre is. Ilyen terület például a környezet- és természetvédelem, a vízbázisok védelme, amelyet az Európai Unió vízkeret-irányelve szabályoz. A közös határral rendelkező államok nem tudnak már nemzeti szuverenitásukra hivatkozni, amikor olyan környezetvédelmi kérdésről van szó, amelyben a közösségi jogot alkalmazni kell. De az uniós politika és jog körébe tartozik például a Schengeni Övezet vízumszabályozása és a vízumköteles országok meghatározása, illetőleg a terrorizmus elleni egységes fellépés.

Az Alapító Szerződésekben lefektetett gazdasági szabályokat az egységes piac követelményei szerint alakították ki. Ahogy mélyül az integráció, úgy merül föl az igény újabb és újabb közösségi politikák kialakítása iránt. A közös kül- és biztonságpolitika eszköztárának kiszélesítése, az uniós főképviselő tisztségének létrehozása azt jelzi, hogy e területen is ambíciózusak a törekvések. Ennek különös jelentősége lehet például a nyugat-balkáni helyzet kezelésénél.

A tagállamok egy részében úgy érezhetik, hogy az unió túl sok jogot von el tőlük. A Lisszaboni Szerződésben erre az esetre alakítottak ki egy egyfajta „vészcsengő eljárást”, amelyet a nemzeti parlamentek bizonyos feltételek szerint kezdeményezhetnek az Európai Bíróság előtt, ha úgy találják, hogy sérül az arányosság és a szubszidiaritás elve.

Van, amit kötelezően szabályoz az Európai Unió, és van, amit csak nem kötelező, úgynevezett „soft law” formájában. A volt szocialista országokban sokan örülnének, ha például hazájukban is kötelezően alkalmazni kellene az Európai Szociális Chartában foglaltakat. Az európai színtéren a Régiók Bizottsága is jelentős szereppel bír. A régiókat érintő európai normák érvényességi feltétele a véleményük kikérése a jogalkotás menetében. A tagállamok egy részében a döntéshozatali mechanizmus túlcentralizáltságát kifogásolják: szinte minden lényeges kérdés a fővárosokban, a kormányzatok szintjén dől el; ezért próbálnak a politikai hatalommal is rendelkező régiók befolyást szerezni az Európai Uniós ügyek eldöntésében.

Régiók és tagállamok

– Miért nem kényszeríti ki erőteljesebben a decentralizációt az Európai Unió? – kérdeztem Trócsányi professzortól. Azért – válaszolta –, mert az Európai Uniónak az egyes államok a tagjai. A tagállamok vesznek részt a döntéshozatalban. Ha egy önkormányzat, régió nem tesz eleget az uniós elvárásoknak, akkor is a tagállamot lehet bíróság elé citálni – az Unió velük van jogviszonyban. Belső, nemzeti ügynek tekintik, hogy melyik ország milyen alkotmányos felépítményt alakít ki; például ad-e, és ha igen, mennyi jogot a régióknak.

Maguk a régiók sem hasonlíthatók össze. Például Katalónia népességében és gazdasági erejében is nagyobb, mint Litvánia – de ez utóbbi tagország, szavazata van a döntéshozó testületekben, míg Katalónia Spanyolország része, és közvetlenül nem vesz részt a döntéshozatali eljárásban. Katalónia, vagy Flandria és Vallónia nem hasonlítható például a mesterségesen kialakított magyarországi tervezési-statisztikai régiókhoz. Az Európai Régiók Bizottsága a Konvent időszakában megpróbált európai intézménnyé válni, és erősebb döntési jogokat kiharcolni az EU-n belül, de végül nem kapott többet a konzultációs jognál.

Autonóm helyi közösségek

Dr. Trócsányi László úgy látja: Nyugat-Európában a regionalizmus egyfajta közösségi igény, amely egyre erősebb. Például a Meuse-Rhin Eurorégióban olyan erőteljes érdekalapú együttműködést alakítottak ki a határokon átnyúlva, hogy Liége, Aachen és Maastricht környékének polgárait sok tekintetben szorosabb kapcsolat fűzi egymáshoz, mint a saját országuk más területeihez. A regionalitás iránti igény azért erős, mert az emberek azt szeretnék, ha az életüket befolyásoló döntések ott születnének, ahol laknak.

Trócsányi professzor szerint a regionalizmus ott erősödik, ahol van rá helyi, közösségi igény

Trócsányi professzor szerint ezért a regionalizmus a jövőben is erősödni fog, de csak ott, ahol megfogalmazódik rá a helyi, közösségi igény. Felülről, jogi erővel ezt kikényszeríteni nem lehet. A regionalizmus ott fog erősödni, ahol a helyi közösségek és a lakosok nem függnek túlzottan a közhatalomtól és a közpénzektől, hanem autonómok, van saját jogkörük és bevételük. Ehhez megfelelő alkotmányos szabályozás kell, meg persze cselekvő polgárok közössége. Ilyen értelemben az új tagállamokban még sok közjogi és civil feltétel hiányzik a regionalizmushoz.

Kit illet az értelmezés hatalma?

Az európai uniós joganyag – francia kifejezéssel az Acquis Communitaire – átvétele a csatlakozás előtt jelent óriási feladatot a leendő tagországoknak. Több tízezer oldalnyi jogszabály, amelyet le kell fordítani a nemzeti nyelvre, és a nemzeti jogrend részévé kell tenni. Magyarország ezt időben, sikeresen elvégezte –, nyugtázta Trócsányi professzor. A 2004-es csatlakozás óta semmivel sem nehezebb a helyzet, mint a régi tagországokban: az új európai jogszabályokat kell átültetni és beilleszteni a jogrendbe.

Nehezebb és hosszabb távon megoldható probléma az uniós jog alkalmazása. Először is: a hatalmas mennyiségű új joganyagot meg kell tanulniuk a jogalkalmazóknak: cégvezetőknek, köztisztviselőknek, bíráknak, ügyvédeknek. Másodszor: fontos tudni, hogy kit illet meg az értelmezési hatalom. Nagy káosz alakulna ki, ha a 27 tagország mindegyikében a saját szájuk íze szerint értelmeznék a közösségi jogot, amely a hierarchiában fölülírja a nemzeti jogszabályokat. Az értelmezés joga az Európai Unió Bíróságát illeti meg. Ha egy nemzeti bíróság nem tudja eldönteni, hogy egy ügyben alkalmazható-e a közösségi jog, illetőleg annak tartalmát illetően kétségei lennének, úgy az Európai Unió Bíróságához kell fordulnia előzetes döntéshozatali eljárás keretében.

Egység és sokszínűség harmóniája

- Hogyan hat az európai integráció a nemzetállamok társadalmának egységesülésére, milyen kulturális változásokat indít el? – ezt kérdeztem befejezésül dr. Trócsányi Lászlótól. – Mivel erről nemigen állnak rendelkezésemre mérhető adatok, nem annyira tényeket, mint inkább a véleményemet mondhatom el – felelte. Az a tény, hogy ember reggel elutazhat Budapestről Brüsszelbe egy megbeszélésre, délután akár haza tud jönni, és este elviekben egy másik megbeszélésen jelen tud lenni, jelzi, hogy sok tekintetben egységesült, felgyorsult a világ. Trócsányi professzor véleménye szerint mindez pozitív hatással van az emberek mentalitására.

Vannak viszont fontos nemzeti értékek – így a nyelv, a kultúra, a hagyományok, a közösségi létforma iránti igény, amelyeket meg kell őrizni; nem szabad homogenizálni őket, mert azok sokszínűségükben igazán értékesek. Európa egyes államaiban a nyelvi közösségek kezdenek „éledezni”. A franciaországi Bretagne-ban a feledésbe menő breton nyelv, Wales-ben pedig a helyi ősi walesi nyelv iránti érdeklődés erősödik. Az Európai Unió ezek megőrzését is segítheti – például a nemzeti kultúrák támogatásával. Az egységes Európa nem nyomhatja el a sokszínűséget, de a sokszínűség sem érhet el olyan szintet, amely az egységet megbontja. A kettő egyensúlya és harmóniája a fontos – fogalmazta meg sokak véleményét a Szegedi Tudományegyetem Európa-tanulmányok Központjának igazgatója.

Dr. Trócsányi László: 1956-ban született; 1980-ban szerzett diplomát az ELTE jogi karán; 2000-től a Szegedi Tudományegyetemen az Alkotmányjogi Tanszék vezetője; 2000-2004. között a Magyar Köztársaság brüsszeli és 2000-2003 között luxemburgi nagykövete; 2004-től az SZTE Európa-tanulmányok Központ igazgatója; 2007-től az Alkotmánybíróság tagja;

Tanács István